保障國家資源安全
史登峰
中國自然資源經(jīng)濟研究院法規(guī)研究所所長、研究員
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當(dāng)前，全球能源資源轉(zhuǎn)型加速推進，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革縱深發(fā)展，戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源成為大國戰(zhàn)略博弈的核心焦點。我國礦產(chǎn)資源安全面臨外部競爭加劇、內(nèi)部供需失衡、保障體系薄弱三重挑戰(zhàn)。近日，國務(wù)院公布《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法實施條例》（以下簡稱《條例》），聚焦礦產(chǎn)資源管理關(guān)鍵環(huán)節(jié)，進一步細化完善制度設(shè)計，強化全鏈條管控，為維護國家礦產(chǎn)資源安全、推動礦業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供了堅實法治支撐。
一、科學(xué)確定戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源目錄
戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源是國家經(jīng)濟安全、國防安全和產(chǎn)業(yè)鏈安全的核心支撐�！稐l例》細化戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源目錄確定與調(diào)整機制，列出四大核心評估因素，涵蓋國家安全重要程度、資源稟賦與對外依存度、產(chǎn)業(yè)鏈韌性等，確保目錄制定科學(xué)精準，既落實國家安全戰(zhàn)略，又對接產(chǎn)業(yè)鏈“保供穩(wěn)鏈”核心訴求。同時，針對國務(wù)院確定的特定戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源，《條例》明確實行規(guī)劃管控、總量調(diào)控、限定開采主體等保護性開采措施，從源頭把控戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源開發(fā)節(jié)奏，細化完善我國對戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源有效保護、有序開發(fā)、節(jié)約利用的方針。
二、強化戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源礦業(yè)權(quán)管理和嚴格保護
《條例》進一步加大戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)保障力度。在出讓權(quán)限方面，明確戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源由自然資源部或其授權(quán)的省級自然資源主管部門組織出讓；在出讓方式方面，對特別緊缺、儲量規(guī)模中型以上的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源，優(yōu)先通過招標方式出讓探礦權(quán)；為保障國家資源安全急需開采的，經(jīng)國務(wù)院同意，可以直接授予采礦權(quán)。在差別化管控方面，規(guī)定自然保護地范圍內(nèi)可以依法開展符合管控要求的基礎(chǔ)性地質(zhì)調(diào)查、戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源遠景調(diào)查和規(guī)定范圍內(nèi)的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源勘查、開采等活動。同時，《條例》嚴格戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源保護，明確建設(shè)項目壓覆戰(zhàn)略性礦產(chǎn)需經(jīng)省級以上自然資源主管部門批準，對未經(jīng)批準開采產(chǎn)地儲備戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的行為，設(shè)定從重處罰條款。
三、細化完善戰(zhàn)略性礦產(chǎn)用地保障機制
《條例》在礦產(chǎn)資源法規(guī)定基礎(chǔ)上，進一步完善“范圍明確、多元供地、靈活用地”的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)用地保障機制。一是規(guī)定對符合邊開采、邊復(fù)墾條件的露天開采戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源用地，實行分區(qū)、分期審批、每期不超5年。二是明確礦業(yè)用地分為勘查用地與開采用地，將為滿足勘查作業(yè)需要搭建或者修建生活用房、工棚、運輸便道等納入勘查用地范圍，將修建工業(yè)廠房、井巷工程、尾礦庫、配套的選礦廠、生活服務(wù)設(shè)施、交通運輸設(shè)施等納入采礦用地范圍，為用地管理提供明確法定依據(jù)。三是進一步拓寬用地渠道，允許礦業(yè)權(quán)人通過劃撥、出讓、租賃、作價出資等方式使用國有土地，或通過出讓、出租等方式取得集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)，明確開采礦產(chǎn)資源可以協(xié)議方式出讓國有土地和集體經(jīng)營性建設(shè)用地，降低用地成本，加快項目落地。此外，《條例》還對用地用林用草管理銜接作出了規(guī)定，規(guī)定未履行礦區(qū)生態(tài)修復(fù)義務(wù)的，不得批準其新的臨時用地，既保障勘查開采用地需求，又落實礦區(qū)生態(tài)修復(fù)責(zé)任。
四、健全戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源儲備和應(yīng)急體系
健全礦產(chǎn)資源儲備和應(yīng)急體系，是保障國家礦產(chǎn)資源安全的重要舉措�！稐l例》進一步細化礦產(chǎn)資源法規(guī)定的礦產(chǎn)資源產(chǎn)品、產(chǎn)能、產(chǎn)地儲備體系，進一步提升國家礦產(chǎn)資源安全保障能力。一是明確戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源儲備遵循“政府主導(dǎo)、社會共建、多元互補、高效協(xié)同”原則，統(tǒng)籌產(chǎn)品、產(chǎn)能、產(chǎn)地儲備，動態(tài)調(diào)整儲備結(jié)構(gòu)、規(guī)模和布局，明確各儲備類型管理職責(zé)，細化構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰、動態(tài)輪換的產(chǎn)品儲備機制。二是細化完善產(chǎn)地儲備政策，明確遵循“科學(xué)評估、合理布局、分級管理、動態(tài)調(diào)整”的原則，合理確定礦產(chǎn)地儲備的規(guī)模、布局，并對儲備地開展必要的補充勘查，提升應(yīng)急開采能力，與產(chǎn)品儲備、產(chǎn)能儲備有機銜接，形成梯次供應(yīng)能力。三是建立礦產(chǎn)資源供應(yīng)安全預(yù)測預(yù)警工作機制，強化部門信息數(shù)據(jù)共享，要求對礦產(chǎn)品供求變化、價格波動以及安全風(fēng)險狀況等開展綜合監(jiān)測、分析、評估。明確應(yīng)急處置措施包括但不限于直接組織礦產(chǎn)資源開采、加工、運輸、供應(yīng)，征用相關(guān)礦產(chǎn)品、礦產(chǎn)品儲備設(shè)施、交通運輸工具，按照供應(yīng)保障順序組織實施礦產(chǎn)資源或者礦產(chǎn)品供應(yīng)，確保供需失衡時快速響應(yīng)、有效保供。
專家解讀二
強化物權(quán)保護
持續(xù)推進“權(quán)證分離”制度改革
藍天宇
自然資源部不動產(chǎn)登記中心
（自然資源部法律事務(wù)中心）
法律事務(wù)處處長
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2025年7月1日起全面修訂施行的《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》（以下簡稱礦產(chǎn)資源法）實行“權(quán)證分離”，規(guī)定礦業(yè)權(quán)出讓部門應(yīng)當(dāng)將礦業(yè)權(quán)的相關(guān)事項記載于礦業(yè)權(quán)登記簿，并向礦業(yè)權(quán)人發(fā)放礦業(yè)權(quán)證書；礦業(yè)權(quán)人進行礦產(chǎn)資源勘查、開采作業(yè)前，應(yīng)當(dāng)取得勘查許可證、采礦許可證。近日，國務(wù)院公布《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法實施條例》（以下簡稱《條例》），為深化“權(quán)證分離”改革提供了更加細化完善的法治基礎(chǔ)保障。
一、對礦業(yè)權(quán)登記作出銜接規(guī)定
產(chǎn)權(quán)制度是市場經(jīng)濟的基石�！吨腥A人民共和國民法典》明確規(guī)定依法取得的探礦權(quán)、采礦權(quán)受法律保護。礦產(chǎn)資源法規(guī)定“礦業(yè)權(quán)登記的具體辦法由國務(wù)院自然資源主管部門制定”，《條例》作了銜接，規(guī)定“礦業(yè)權(quán)設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓、抵押和消滅的，應(yīng)當(dāng)依法辦理登記”。
礦產(chǎn)資源法實施以來，各級自然資源主管部門嚴格落實礦業(yè)權(quán)登記改革要求，推動礦業(yè)權(quán)登記工作從傳統(tǒng)審批登記向物權(quán)登記轉(zhuǎn)型升級。在制度層面，制定過渡政策，加快推進礦業(yè)權(quán)登記辦法的研究制定工作，系統(tǒng)細化礦業(yè)權(quán)設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓、抵押、消滅等物權(quán)變動登記的適用情形，統(tǒng)一登記申請、審查核驗、辦結(jié)歸檔等全流程規(guī)范。在實踐層面，一是全面實施礦業(yè)權(quán)登記改革，統(tǒng)一登記規(guī)則、統(tǒng)一管理體系、統(tǒng)一發(fā)證規(guī)范，通過核發(fā)礦業(yè)權(quán)證書，強化礦業(yè)權(quán)物權(quán)保護。二是持續(xù)優(yōu)化政務(wù)服務(wù)質(zhì)效，精簡登記申請材料、壓縮辦理時限，持續(xù)提升登記辦理便利度，有效降低各類主體制度性交易成本。三是將依法登記、權(quán)屬完備作為礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押等市場化交易的前置條件，推動礦業(yè)權(quán)登記與行業(yè)監(jiān)管深度融合。
二、充分保護礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益
充分保護礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益，營造良好的營商環(huán)境，對于穩(wěn)定各類主體投資預(yù)期，增強投資信心將起到重要作用�！稐l例》一是規(guī)定國務(wù)院自然資源主管部門、縣級以上地方人民政府及其自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造和維護公平、有序的市場競爭環(huán)境，保障各類主體依法平等參與礦業(yè)權(quán)競爭性出讓。二是明確礦業(yè)權(quán)出讓合同簽訂后，因礦業(yè)權(quán)出讓部門核查有誤等導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)不符合國土空間規(guī)劃管控要求，無法進行勘查或者開采的，受讓人有權(quán)解除合同。合同解除后，礦業(yè)權(quán)出讓部門應(yīng)當(dāng)返還礦業(yè)權(quán)出讓收益；造成受讓人財產(chǎn)損失的，應(yīng)當(dāng)依法賠償。三是規(guī)定縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)依法保障礦產(chǎn)資源勘查、開采用地的合理需求。四是明確建設(shè)項目確需壓覆已經(jīng)設(shè)置礦業(yè)權(quán)的礦產(chǎn)資源，對礦業(yè)權(quán)人正�？辈�、開采活動造成直接影響的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在壓覆前與礦業(yè)權(quán)人協(xié)商，并依法給予礦業(yè)權(quán)人公平、合理的補償。
三、進一步規(guī)范勘查開采許可
根據(jù)礦產(chǎn)資源法“權(quán)證分離”改革要求，《條例》對勘查、開采許可制度作了進一步細化。一是明確編制勘查方案、開采方案、礦區(qū)生態(tài)修復(fù)方案的依據(jù)、要求和內(nèi)容。二是明確辦理勘查、開采許可的具體程序。規(guī)定申請勘查許可證、采礦許可證的，應(yīng)當(dāng)向原礦業(yè)權(quán)出讓部門提交申請材料，原礦業(yè)權(quán)出讓部門應(yīng)當(dāng)自受理申請之日起15個工作日內(nèi)作出是否批準的決定。其間，可以組織專家對勘查方案、開采方案進行評審，并在10個工作日內(nèi)出具評審意見。礦區(qū)生態(tài)修復(fù)方案隨開采方案報原礦業(yè)權(quán)出讓部門批準。三是優(yōu)化礦業(yè)權(quán)登記和勘查、開采許可的銜接。在先登記后許可的原則要求基礎(chǔ)上，進一步優(yōu)化辦事流程，明確礦業(yè)權(quán)人可以在辦理礦業(yè)權(quán)登記時一并申請辦理勘查許可證、采礦許可證。四是明確因礦產(chǎn)資源被壓覆依法需要辦理礦業(yè)權(quán)變更登記或者注銷登記的，礦業(yè)權(quán)人應(yīng)當(dāng)依法辦理。此外，《條例》明確勘查許可證、采礦許可證具體管理辦法由國務(wù)院自然資源主管部門制定，為自然資源主管部門細化勘查開采許可有關(guān)規(guī)定預(yù)留制度空間。
綜上，隨著我國礦業(yè)權(quán)登記制度體系的不斷完善，權(quán)屬清晰、保護有力、流轉(zhuǎn)有序、監(jiān)管規(guī)范的現(xiàn)代化礦業(yè)治理新格局將加速形成，為持續(xù)保障國家礦產(chǎn)資源安全、推動礦業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供堅實法治支撐。
專家解讀三
新礦法實施條例落地
引領(lǐng)高質(zhì)量礦區(qū)生態(tài)修復(fù)
李 晶
中國礦業(yè)大學(xué)（北京）地球科學(xué)與測繪工程學(xué)院黨委書記、教授
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2025年7月1日起全面修訂施行的《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》（以下簡稱礦產(chǎn)資源法）新增了“礦區(qū)生態(tài)修復(fù)”專章，對礦區(qū)生態(tài)修復(fù)的基本原則和主要內(nèi)容、責(zé)任主體、監(jiān)管與驗收、生態(tài)修復(fù)費用的提取使用等作出明確規(guī)定。近日，國務(wù)院公布《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法實施條例》（以下簡稱《條例》），構(gòu)建了責(zé)任主體清晰、過程管理明確、費用機制健全、鼓勵社會參與的制度體系，打通了立法落地實施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，為礦區(qū)生態(tài)修復(fù)提供了全流程、全方位的法治保障。面向保障能源資源安全和礦山生態(tài)安全的國家戰(zhàn)略需求，我國礦區(qū)土地復(fù)墾與生態(tài)修復(fù)政策制度不斷發(fā)展完善。
一、進一步明確了礦區(qū)生態(tài)修復(fù)責(zé)任主體
《條例》進一步強調(diào)了采礦權(quán)人是生態(tài)修復(fù)的責(zé)任人，應(yīng)履行修復(fù)義務(wù)，并實行終身追責(zé)。特別是采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓后，除國家另有規(guī)定或者礦業(yè)權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓合同另有約定外，修復(fù)責(zé)任由受讓人承接，轉(zhuǎn)讓人對修復(fù)事項弄虛作假的，其生態(tài)修復(fù)義務(wù)不因采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓而免除。
對于歷史遺留的廢棄礦區(qū)，由縣級以上地方人民政府自然資源主管部門確認礦區(qū)生態(tài)修復(fù)責(zé)任人；責(zé)任人滅失或者無法確認的，由所在地縣級以上地方人民政府組織開展礦區(qū)生態(tài)修復(fù)，通過多種方式拓寬礦區(qū)生態(tài)修復(fù)資金渠道。
《條例》中規(guī)定，縣級以上地方人民政府自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)會同有關(guān)部門對本行政區(qū)域內(nèi)因礦產(chǎn)資源開采導(dǎo)致的生態(tài)破壞情況進行調(diào)查評價，明確礦區(qū)生態(tài)修復(fù)的重點區(qū)域、目標任務(wù)，并在修復(fù)完成后組織驗收。
二、確立了礦區(qū)生態(tài)修復(fù)方案的作用
首先，規(guī)定了礦區(qū)生態(tài)修復(fù)方案的內(nèi)容。包括生態(tài)修復(fù)的目標任務(wù)、工程布局、技術(shù)措施、時序安排、經(jīng)費概算、保障措施等，為提升方案的針對性、專業(yè)性、統(tǒng)一性和完整性提供了制度保障，為全過程生態(tài)修復(fù)實施和自然部門監(jiān)管奠定基礎(chǔ)。第二，明確了方案審批和調(diào)整備案的權(quán)限和流程。采礦權(quán)人應(yīng)當(dāng)在開采礦產(chǎn)資源前編制礦區(qū)生態(tài)修復(fù)方案，隨開采方案報原礦業(yè)權(quán)出讓部門批準；采礦權(quán)人對礦區(qū)生態(tài)修復(fù)方案作出調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)按規(guī)定報原礦業(yè)權(quán)出讓部門備案；涉及調(diào)整開采方案的，應(yīng)重新編制礦區(qū)生態(tài)修復(fù)方案并履行審批程序。相關(guān)要求有效避免了修復(fù)方案與開采方案脫節(jié)的風(fēng)險，保持了修復(fù)方案與礦產(chǎn)開發(fā)治理現(xiàn)實需要的適配，有助于生態(tài)修復(fù)與開采活動的有效銜接。同時，設(shè)置差異化的流程，能夠提升行政辦事效率；此外，規(guī)范了公眾參與程序，從制度上保障了公眾權(quán)益并有助于提升方案編制的科學(xué)性和可實施性。第三，明確了修復(fù)驗收要求。采礦權(quán)人按照經(jīng)批準的方案，組織實施并完成礦區(qū)生態(tài)修復(fù)后，應(yīng)當(dāng)及時向礦區(qū)所在地縣級以上地方人民政府自然資源主管部門申請驗收，這進一步明確了礦區(qū)生態(tài)修復(fù)方案是采礦權(quán)人履行生態(tài)修復(fù)責(zé)任和自然資源主管部門實施全過程管理的重要抓手。第四，從源頭避免方案重復(fù)編制�！稐l例》規(guī)定，已編制礦區(qū)生態(tài)修復(fù)方案的，不再編制土地復(fù)墾方案，這有助于避免重復(fù)編制、重復(fù)評審、多頭報批等問題，減輕企業(yè)負擔(dān)。
三、完善了邊開采、邊修復(fù)的規(guī)定及驗收機制
為改變先破壞、再治理的傳統(tǒng)做法，在做好開采源頭減損預(yù)防的同時，避免生態(tài)損毀不斷累積、遺留歷史欠賬，盡快恢復(fù)受損土地和破壞的生態(tài)環(huán)境。《條例》明確規(guī)定，能夠邊開采、邊修復(fù)或者分區(qū)、分期修復(fù)的，采礦權(quán)人應(yīng)當(dāng)將生態(tài)修復(fù)與礦山開采設(shè)計、工藝流程、開采進度、安全生產(chǎn)等統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，一體化推進，合理劃分修復(fù)單元并做好生態(tài)修復(fù)的時序進度安排，并明確分區(qū)、分期完成生態(tài)修復(fù)的，應(yīng)當(dāng)分區(qū)、分期申請和組織驗收。確實不具備邊開采、邊修復(fù)或者分區(qū)、分期修復(fù)條件的，除放射性礦產(chǎn)資源之外，也應(yīng)當(dāng)在規(guī)定的時限內(nèi)完成生態(tài)修復(fù)并申請驗收�？梢哉f，全過程按時間節(jié)點把控的分區(qū)、分期驗收，是落實“邊開采、邊修復(fù)”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，有助于提升礦區(qū)生態(tài)修復(fù)的精細化治理效能，減輕閉坑集中驗收壓力和降低開發(fā)過程中的生態(tài)風(fēng)險并保障修復(fù)質(zhì)量，助力實現(xiàn)礦區(qū)生態(tài)修復(fù)的全周期動態(tài)監(jiān)管。
四、強化了社會資本參與生態(tài)修復(fù)的權(quán)益保障
根據(jù)礦產(chǎn)資源法，采礦權(quán)人應(yīng)當(dāng)將礦區(qū)生態(tài)修復(fù)費用計入生產(chǎn)成本并按照規(guī)定提取，縣級以上人民政府自然資源主管部門會同財政等部門對費用提取、使用情況進行監(jiān)督檢查，《條例》要求該費用“不得被查封、凍結(jié)或者劃撥”，從源頭上保障了專款專用。更重要的是，《條例》明確鼓勵社會資本依法參與礦區(qū)生態(tài)修復(fù)，秉持“誰修復(fù)、誰受益” 原則，依法保障社會資本投入生態(tài)修復(fù)的合法權(quán)益，充分發(fā)揮市場機制作用，穩(wěn)步推進礦區(qū)生態(tài)修復(fù)市場化、社會化發(fā)展。
我國歷史遺留的采礦廢棄地規(guī)模大，尤其是生態(tài)修復(fù)責(zé)任人滅失或者無法確認的，政府需要承擔(dān)巨額的生態(tài)修復(fù)資金。2021年國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于鼓勵和支持社會資本參與生態(tài)保護修復(fù)的意見》，指導(dǎo)礦山生態(tài)修復(fù)的市場化方向，各地實踐摸索中也形成了產(chǎn)業(yè)收益反哺修復(fù)模式、資源化利用模式和指標交易模式等。落實礦區(qū)生態(tài)修復(fù)市場化的制度要求，仍需要完善配套政策和社會各界的共同努力，深入貫徹“綠水青山就是金山銀山”的理念，形成可持續(xù)、高品質(zhì)、高效率的礦區(qū)生態(tài)修復(fù)新格局。
專家解讀四
以法治底座護航礦業(yè)高質(zhì)量發(fā)展
保障國家礦產(chǎn)資源安全
張穎
中國石油天然氣股份有限公司
油氣和新能源分公司礦權(quán)和儲量處副處長
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近日，國務(wù)院公布《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法實施條例》（以下簡稱《條例》）。作為全面修訂的礦產(chǎn)資源法的核心配套行政法規(guī)，《條例》從六個維度對礦產(chǎn)資源全鏈條作出制度安排，將國家宏觀戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化為可執(zhí)行的規(guī)則體系，為礦業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供法治保障。
一、統(tǒng)籌發(fā)展與安全：推動國家宏觀戰(zhàn)略落地
習(xí)近平總書記指出，“礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)事關(guān)國計民生和國家安全”。黨的二十屆四中全會將“統(tǒng)籌發(fā)展和安全”作為“十五五”時期必須遵循的重大原則之一�！稐l例》將高質(zhì)量發(fā)展與提高礦產(chǎn)資源安全保障水平貫穿全篇，回應(yīng)國家戰(zhàn)略需求。
一是規(guī)范國際合作，落實“平等互利、合作共贏”方針，積極促進礦產(chǎn)資源領(lǐng)域國際合作，為境內(nèi)企業(yè)布局海外礦產(chǎn)資源勘查開采提供制度支撐，對危害國家礦產(chǎn)資源安全的采取必要反制措施。二是注重綠色發(fā)展，深入貫徹綠色發(fā)展理念，推進綠色勘查及綠色礦山建設(shè)，允許在自然保護地內(nèi)開展符合管控要求的勘查開采活動，強化礦區(qū)生態(tài)修復(fù)，協(xié)同開展污染防治，進一步細化修復(fù)義務(wù)和驗收等要求。
二、兼顧革新與傳承：實現(xiàn)核心制度細化銜接
《條例》將全面修訂的礦產(chǎn)資源法的制度創(chuàng)新從法律原則轉(zhuǎn)化為具體規(guī)則。
一是完善登記管理，規(guī)定協(xié)議出讓適用情形，明確同一礦種出讓實行按主礦種同級管理，提出礦業(yè)權(quán)登記可與許可證一并申請辦理，提升“權(quán)證分離”制度下政務(wù)服務(wù)效率。二是完善探采銜接，細化油氣探采合一制度，規(guī)定除四類特殊情形外，探礦權(quán)人取得探明儲量后即可申請轉(zhuǎn)為采礦權(quán)，賦予探轉(zhuǎn)采穩(wěn)定預(yù)期。三是沿用現(xiàn)行政策，保留了原區(qū)塊登記、礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓等制度設(shè)計，將改革實踐中行之有效的政策納入行政法規(guī)，同時明確原“一證載兩權(quán)”的勘查許可證、采礦許可證繼續(xù)有效，實現(xiàn)行政管理秩序的平穩(wěn)有序轉(zhuǎn)換。
三、強化規(guī)范與引導(dǎo)：促進勘查開采效能提升
我國礦產(chǎn)資源總量豐富，但共伴生礦產(chǎn)多、復(fù)雜難利用資源占比高�！稐l例》圍繞加強礦產(chǎn)資源勘查、保護、合理開發(fā)，提高礦產(chǎn)資源合理勘查開采和綜合利用水平作出系統(tǒng)性規(guī)定，為提升產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈韌性提供堅實制度保障。
一是強化基礎(chǔ)性地質(zhì)調(diào)查，明確加大投入力度，加強隊伍建設(shè)，建立健全相關(guān)技術(shù)標準和規(guī)范體系，引導(dǎo)社會力量依法有序參與，提升基礎(chǔ)性地質(zhì)調(diào)查工作質(zhì)效。二是鼓勵綜合勘查、綜合利用，賦予采礦權(quán)人在開采區(qū)域深部及上部繼續(xù)勘查的權(quán)利，明確綜合開采礦產(chǎn)資源應(yīng)當(dāng)合理確定并登記礦種，登記出讓權(quán)限依據(jù)主礦種或“就高”原則確定，消解以往因出讓權(quán)限層級交叉帶來的效率損耗，促進提升資源勘查開采效率。三是支持礦產(chǎn)合理開發(fā)利用，通過制定標準規(guī)范、完善調(diào)查評估、減免出讓收益等措施，健全資源節(jié)約集約利用機制，推動綜合利用產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。四是強化勘查開采要素保障，將礦業(yè)用地劃分為勘查用地、開采用地，規(guī)范土地使用權(quán)取得方式和審批要求，支持保障礦業(yè)用地合理需求。
四、維護公平與公正：保障礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益
《條例》依循新礦法立法原則，進一步強化礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益保障。
一是準入公平，明確保障各類主體依法平等參與礦業(yè)權(quán)競爭性出讓，強化市場在資源配置中的決定性作用。二是競爭公平，將權(quán)益保護邊界延伸至商業(yè)秘密等領(lǐng)域，明確主管部門在監(jiān)督檢查中的保密義務(wù)，防止因泄密破壞公平競爭環(huán)境、損害商業(yè)利益。三是補償公平，規(guī)定因保障國家礦產(chǎn)資源安全等公共利益需收回礦業(yè)權(quán)，或者建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源的，均應(yīng)依法給予礦業(yè)權(quán)人公平、合理的補償。
五、健全儲備與應(yīng)急：加固戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源安全屏障
我國油氣資源相對匱乏，對外依存度高，國際地緣政治風(fēng)險凸顯。《條例》落實“完善戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源探產(chǎn)供儲銷全鏈條統(tǒng)籌和銜接體系”要求，通過健全機制加大戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源支持保障。
一是細化基礎(chǔ)制度。明確儲備和應(yīng)急管理的基本原則，完善監(jiān)管體制，要求將儲備納入國家規(guī)劃，將儲備和應(yīng)急提升為常態(tài)化戰(zhàn)略安排。二是構(gòu)建協(xié)同機制，明確產(chǎn)品儲備、產(chǎn)能儲備、產(chǎn)地儲備的主管部門、協(xié)同部門和具體管理要求，推動三級儲備有機銜接。三是建立預(yù)警機制，要求相關(guān)部門及時分析礦產(chǎn)安全風(fēng)險狀況等并進行預(yù)測預(yù)警，為快速響應(yīng)提供支撐。此外，《條例》還對戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的礦業(yè)權(quán)出讓、續(xù)期、保護性開采等作出特殊制度安排，為油氣等戰(zhàn)略性礦產(chǎn)穩(wěn)定供應(yīng)加固安全屏障。
六、完善監(jiān)督與責(zé)任：形成制度執(zhí)行的新閉環(huán)
制度的生命力在于執(zhí)行�！稐l例》以“督察常態(tài)化、處罰精細化”構(gòu)建制度執(zhí)行的監(jiān)督責(zé)任體系。
一是優(yōu)化監(jiān)督管理，明確要對勘查、開采、礦區(qū)生態(tài)修復(fù)活動實行全程監(jiān)督檢查，推行多部門聯(lián)合檢查，避免重復(fù)檢查，減輕企業(yè)負擔(dān)、提升監(jiān)管效能。二是強化責(zé)任追究，明確各類適用從重處罰的情形，增設(shè)罰則，填補制度盲區(qū)，完善行政執(zhí)法、刑事司法與民事賠償銜接機制。
《條例》的出臺，標志著我國礦產(chǎn)資源治理進入以安全為內(nèi)核、以法治為框架、以系統(tǒng)治理為方法的新階段。對油氣企業(yè)而言，這既是約束，更是引導(dǎo)；既是壓力，也是機遇，唯有準確把握制度邏輯，主動適應(yīng)管理改革新要求，方能在高質(zhì)量發(fā)展與高水平安全的新格局中為保障國家礦產(chǎn)資源安全做出更多更大貢獻。
專家解讀五
以法治賦能地質(zhì)調(diào)查高質(zhì)量發(fā)展
賈德龍
中國地質(zhì)調(diào)查局發(fā)展研究中心法治研究室主任
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地質(zhì)調(diào)查是保障能源資源安全、支撐生態(tài)文明建設(shè)、服務(wù)經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的重要“基礎(chǔ)性、公益性、戰(zhàn)略性”工作。2025年7月1日起全面修訂施行的《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》（以下簡稱礦產(chǎn)資源法）明確規(guī)定國家建立健全地質(zhì)調(diào)查制度，對加強基礎(chǔ)性地質(zhì)調(diào)查工作提出要求。近日，國務(wù)院公布《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法實施條例》（以下簡稱《條例》），細化了礦產(chǎn)資源法對于基礎(chǔ)性地質(zhì)調(diào)查工作加大投入和提升質(zhì)效的管理要求，強化了調(diào)查成果服務(wù)共享和工作實施保障，為順利開展基礎(chǔ)性地質(zhì)調(diào)查、有效支撐找礦突破提供全方位可操作的制度遵循。
一、明確各級自然資源管理部門的管理職責(zé)
礦產(chǎn)資源法明確了基礎(chǔ)性地質(zhì)調(diào)查工作的組織實施主體�！稐l例》進一步明確了各級自然資源主管部門的基礎(chǔ)性地質(zhì)調(diào)查工作職責(zé)�！稐l例》規(guī)定國務(wù)院自然資源主管部門建立健全對基礎(chǔ)性地質(zhì)調(diào)查工作技術(shù)標準規(guī)范體系，明確從事基礎(chǔ)性地質(zhì)調(diào)查工作的機構(gòu)對基礎(chǔ)性地質(zhì)調(diào)查成果的質(zhì)量負責(zé)，這就要求地質(zhì)調(diào)查隊伍按照統(tǒng)一標準作業(yè)，按照規(guī)范提交成果，提升基礎(chǔ)性地質(zhì)調(diào)查工作質(zhì)效。
二、鼓勵社會力量依法有序參與基礎(chǔ)性地質(zhì)調(diào)查工作
“十四五”期間，我國基礎(chǔ)性地質(zhì)調(diào)查工作取得豐碩成果，完成陸域1∶5萬區(qū)域地質(zhì)調(diào)查21萬平方千米，覆蓋率提升至48.6%；完成1∶5萬礦產(chǎn)地質(zhì)調(diào)查24萬平方千米，重要成礦區(qū)帶調(diào)查覆蓋率提升至59.2%，基礎(chǔ)性地質(zhì)調(diào)查工作程度穩(wěn)中有升，支撐累計出讓戰(zhàn)略性礦產(chǎn)探礦權(quán)1868個，出讓數(shù)量屢創(chuàng)新高，有力助推“十四五”找礦突破戰(zhàn)略行動目標任務(wù)圓滿完成。但受制于社會力量參與程度低、經(jīng)費來源單一、空白區(qū)調(diào)查難度加大等因素，仍有近半數(shù)國土尚未覆蓋高精度調(diào)查工作，摸清資源家底、提供資料數(shù)據(jù)仍需提速。《條例》進一步細化礦產(chǎn)資源法關(guān)于國家鼓勵單位和個人提供探礦權(quán)區(qū)塊來源的相關(guān)規(guī)定，鼓勵社會力量依法有序參與基礎(chǔ)性地質(zhì)調(diào)查工作，規(guī)定對于提供探礦權(quán)區(qū)塊來源的單位和個人給與獎勵或者補償，在同等競爭條件下，優(yōu)先取得探礦權(quán)。上述規(guī)定有利于拓寬資金投入渠道，破解財政投入不足制約，提供更多可供出讓的優(yōu)質(zhì)探礦權(quán)區(qū)塊，將加速構(gòu)建政府和市場協(xié)同發(fā)力的工作格局，進一步釋放調(diào)查成果轉(zhuǎn)化潛力。
三、全方位加強基礎(chǔ)性地質(zhì)調(diào)查成果應(yīng)用與服務(wù)轉(zhuǎn)化
礦產(chǎn)資源法規(guī)定加強基礎(chǔ)性地質(zhì)調(diào)查工作，為礦產(chǎn)資源勘查、開采和保護等提供基礎(chǔ)地質(zhì)資料，明確地質(zhì)調(diào)查成果作為礦產(chǎn)資源規(guī)劃的編制依據(jù)，為基礎(chǔ)性地質(zhì)調(diào)查成果應(yīng)用確立了法定地位和服務(wù)方向�！稐l例》規(guī)定省級以上地方人民政府自然資源主管部門加強基礎(chǔ)性地質(zhì)調(diào)查成果的發(fā)布管理，按照規(guī)定權(quán)限統(tǒng)一發(fā)布基礎(chǔ)性地質(zhì)調(diào)查成果信息；信息發(fā)布前應(yīng)當(dāng)依法進行保密審查，不得發(fā)布涉及國家秘密、工作秘密、商業(yè)秘密的成果數(shù)據(jù)。一方面，明確嚴守國家地質(zhì)資料數(shù)據(jù)的信息安全底線，規(guī)范成果發(fā)布，將“匯交保管”升級為“全鏈可控”。另一方面，打通從成果發(fā)布到規(guī)劃編制、勘查開采、監(jiān)督管理的全鏈條應(yīng)用通道，明確成果來源，暢通共享渠道，打破信息壁壘，提升基礎(chǔ)性地質(zhì)調(diào)查成果的行業(yè)公信力，不斷夯實礦產(chǎn)資源管理的數(shù)據(jù)根基。
四、多維度構(gòu)建基礎(chǔ)性地質(zhì)調(diào)查保障體系
《條例》全面落實礦產(chǎn)資源法關(guān)于加強基礎(chǔ)性地質(zhì)調(diào)查工作有關(guān)要求，從加大投入力度、作業(yè)權(quán)益保護和合理釋放作業(yè)空間等維度系統(tǒng)構(gòu)建保障體系，為基礎(chǔ)性地質(zhì)調(diào)查常態(tài)化、規(guī)范化、法治化實施夯實制度根基。一是明確國家加大基礎(chǔ)性地質(zhì)調(diào)查投入力度，《條例》關(guān)于“國家加大對基礎(chǔ)性地質(zhì)調(diào)查工作的投入力度，加強基礎(chǔ)性地質(zhì)調(diào)查隊伍建設(shè)”的規(guī)定，可以有效破解長期以來工作經(jīng)費保障問題，確�；A(chǔ)性地質(zhì)調(diào)查接續(xù)實施、有序開展；同時，在新一輪地勘單位改革縱深推進的背景下，對于理順體制機制、穩(wěn)定隊伍規(guī)模，確保艱苦性專業(yè)性工作有人干、干得好，避免改革后機構(gòu)相關(guān)職能弱化、專業(yè)人才減員流失具有重要現(xiàn)實意義。二是明確任何單位和個人不得阻撓、妨礙依法開展的基礎(chǔ)性地質(zhì)調(diào)查工作，《條例》進一步強化了基礎(chǔ)性地質(zhì)調(diào)查作業(yè)保障，有效規(guī)范野外工作的現(xiàn)場秩序，杜絕無理阻擾、違規(guī)干預(yù)等行為，確保地質(zhì)調(diào)查作業(yè)順暢推進、地質(zhì)數(shù)據(jù)真實完整。三是明確了自然保護地內(nèi)合法開展地質(zhì)調(diào)查的實施路徑，《條例》結(jié)合基礎(chǔ)性地質(zhì)調(diào)查低擾動、科研性強、公益性的工作實際和特點，與國家公園法、自然保護區(qū)條例對于基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查實行差別管控的規(guī)定相銜接，允許在自然保護地內(nèi)依法依規(guī)開展基礎(chǔ)性地質(zhì)調(diào)查，嚴守生態(tài)保護紅線、恪守自然保護地管控要求，為合理釋放調(diào)查作業(yè)空間、在保證生態(tài)安全的前提下提升工作程度、實行調(diào)查國土全覆蓋提供了堅實法治依據(jù)。
《條例》對基礎(chǔ)性地質(zhì)調(diào)查的工作保障、成果管理、質(zhì)量監(jiān)管等關(guān)鍵環(huán)節(jié)作出規(guī)定，填補了當(dāng)前地質(zhì)調(diào)查領(lǐng)域法律法規(guī)的部分空白，也為后續(xù)專門性地質(zhì)調(diào)查立法積累了實踐經(jīng)驗、奠定了制度基礎(chǔ)�！稐l例》的施行將為貫徹落實礦產(chǎn)資源法，全面加強基礎(chǔ)性地質(zhì)調(diào)查工作，推動地質(zhì)調(diào)查和礦業(yè)行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供堅實的法治支撐與清晰的實操指引。
專家解讀六
筑牢法治根基 規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)利用
段曉光
山西省自然資源廳法規(guī)處處長
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近日，國務(wù)院公布《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法實施條例》（以下簡稱《條例》），標志著全面修訂的礦產(chǎn)資源法配套制度進一步完善，為礦產(chǎn)資源管理工作提供了更加具體、清晰、可操作的制度依據(jù)。
礦產(chǎn)資源是經(jīng)濟社會發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，事關(guān)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。全面修訂的礦產(chǎn)資源法在礦業(yè)權(quán)出讓、勘查開采、礦區(qū)生態(tài)修復(fù)等方面作出了重大制度安排�！稐l例》對礦產(chǎn)資源法確立的重要制度作進一步細化，推動礦產(chǎn)資源依法開發(fā)、節(jié)約利用，有力保障國家礦產(chǎn)資源安全。
一是強化全鏈條管理，推動礦產(chǎn)資源開發(fā)全過程規(guī)范�！稐l例》將礦業(yè)權(quán)出讓、勘查開采、儲量管理、礦業(yè)用地、生態(tài)修復(fù)、閉坑退出等環(huán)節(jié)統(tǒng)籌起來，推動礦產(chǎn)資源管理從“審批監(jiān)管”向“全過程監(jiān)管”轉(zhuǎn)變，有利于壓實礦業(yè)權(quán)人依法開采、節(jié)約利用、安全生產(chǎn)和生態(tài)修復(fù)責(zé)任，也有利于管理部門形成事前、事中、事后貫通的監(jiān)管閉環(huán)。
二是完善礦業(yè)權(quán)出讓制度，提升資源配置公開公平水平。礦業(yè)權(quán)是礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的重要基礎(chǔ)。礦業(yè)權(quán)怎么出讓、誰來取得、通過什么程序取得，直接關(guān)系資源配置效率和礦業(yè)營商環(huán)境�！稐l例》進一步細化礦業(yè)權(quán)出讓計劃、出讓范圍、出讓條件、出讓權(quán)限、出讓程序和出讓方式，這些規(guī)定契合“凈礦出讓”改革方向，即在出讓前把資源、用地、生態(tài)、規(guī)劃、權(quán)益關(guān)系等條件盡可能查清楚、說明白，減少取得礦業(yè)權(quán)后的不確定性，避免企業(yè)拿到礦業(yè)權(quán)后仍面臨“礦能不能采、地能不能用、手續(xù)能不能辦”的難題，有利于推動礦業(yè)權(quán)出讓更加公開、公平、公正。
三是加強戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源保護，增強資源安全保障能力。戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源關(guān)系國家安全、經(jīng)濟安全和產(chǎn)業(yè)安全，也與群眾生活密切相關(guān)。電力、交通、通信、新能源汽車等都離不開礦產(chǎn)資源支撐�！稐l例》完善戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源目錄制度，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展、國家安全、資源稟賦、對外依存度、產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈韌性等因素，科學(xué)確定并動態(tài)調(diào)整戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源目錄，對特定戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源實行保護性開采。通過動態(tài)目錄管理和保護性開采，可以更好統(tǒng)籌資源開發(fā)與資源保護，防止重要資源無序開發(fā)、低效利用和過度消耗。山西的煤炭、煤層氣、鋁土礦等資源長期服務(wù)國家能源資源安全，《條例》的實施將推動山西在國家資源安全大局中發(fā)揮更大作用。
四是健全儲備和應(yīng)急制度，讓資源保障更有底氣。礦產(chǎn)資源儲備和應(yīng)急能力建設(shè)是礦產(chǎn)資源安全保障的關(guān)鍵�！稐l例》進一步完善產(chǎn)品儲備、產(chǎn)能儲備、產(chǎn)地儲備相結(jié)合的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源儲備體系，強化預(yù)測預(yù)警、應(yīng)急處置等制度。產(chǎn)品儲備可以應(yīng)對短期供應(yīng)緊張，產(chǎn)能儲備在關(guān)鍵時刻能夠恢復(fù)或擴大生產(chǎn)，產(chǎn)地儲備則是對重要資源地進行保護，確保需要時能夠保障資源底線需求。三類儲備有機結(jié)合起來，有利于形成更加穩(wěn)固、更有梯次的資源安全保障體系。山西作為國家重要能源基地，在能源資源保供中承擔(dān)重要責(zé)任，《條例》將進一步推動山西把資源開發(fā)、產(chǎn)能建設(shè)、儲備保護和應(yīng)急保障結(jié)合起來，為國家能源資源安全提供支撐。
五是強化儲量管理，摸清資源家底、提高利用效率。礦產(chǎn)資源管理首先要摸清“家底”。一個礦區(qū)有多少資源、已經(jīng)開采多少、還剩多少、儲量發(fā)生什么變化，直接關(guān)系資源規(guī)劃、礦業(yè)權(quán)出讓、產(chǎn)能管理、安全生產(chǎn)、生態(tài)修復(fù)和礦山閉坑�！稐l例》強化儲量調(diào)查、核實、統(tǒng)計、報告、動態(tài)監(jiān)測和閉坑剩余儲量審核，目的就是把資源底數(shù)摸準，把資源變化管住，把資源利用情況搞清。對山西來說，加強儲量管理，有利于防止資源流失，規(guī)范礦山關(guān)閉退出，也有利于及時發(fā)現(xiàn)無證開采、越界開采、盜采資源等違法行為，提高監(jiān)管精準度。
六是完善礦業(yè)用地保障，破解項目落地難題。礦產(chǎn)資源開發(fā)離不開土地。實踐中，一些地方存在“有礦無地”“礦合法地不合法”“取得采礦權(quán)后項目落不了地”等問題�！稐l例》明確礦業(yè)用地類型、期限和多元供地方式，細化勘查臨時用地、露天開采戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源臨時用地等制度。這些規(guī)定直面礦業(yè)開發(fā)中的堵點，有利于推動礦業(yè)權(quán)和用地手續(xù)順暢銜接，《條例》將為破解礦業(yè)項目用地難題、保障重大礦產(chǎn)資源項目依法有序落地提供制度支撐。
七是壓實生態(tài)修復(fù)責(zé)任，推動礦業(yè)綠色轉(zhuǎn)型。礦產(chǎn)資源開發(fā)不能只算經(jīng)濟賬，也要算生態(tài)賬、長遠賬�！稐l例》進一步壓實礦區(qū)生態(tài)修復(fù)責(zé)任，對修復(fù)主體責(zé)任、修復(fù)方案、費用管理、邊開采邊修復(fù)、修復(fù)驗收、歷史遺留廢棄礦區(qū)治理等作出規(guī)定。《條例》還明確采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓后的生態(tài)修復(fù)責(zé)任承繼，有利于防止企業(yè)通過轉(zhuǎn)讓采礦權(quán)逃避修復(fù)責(zé)任。山西平朔露天煤礦邊開采、邊復(fù)墾、邊治理的實踐表明，礦山開發(fā)和生態(tài)保護可以協(xié)調(diào)推進。
八是強化監(jiān)督管理和法律責(zé)任，維護礦產(chǎn)資源良好開發(fā)秩序。礦產(chǎn)資源屬于國家所有，任何單位和個人都不能非法勘查、非法開采等�！稐l例》進一步強化對違法勘查、違法開采、破壞資源、逃避修復(fù)等行為的監(jiān)管和處罰，有利于提高違法成本，維護良好礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序。《條例》規(guī)定，建立礦產(chǎn)資源開發(fā)利用水平評估指標體系，通過全國礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理信息系統(tǒng)開展監(jiān)管和服務(wù)，對從事礦產(chǎn)資源勘查的單位實行備案和分級分類監(jiān)管，并明確了國家自然資源督察機構(gòu)的礦產(chǎn)資源督察職責(zé)。同時，《條例》還對阻撓妨礙依法開展的基礎(chǔ)性地質(zhì)調(diào)查工作、礦業(yè)權(quán)人未報送閉坑地質(zhì)報告、未按照規(guī)定繳納礦業(yè)權(quán)占用費、建設(shè)項目施工單位自行處置因施工需要采挖的砂石黏土等違法行為規(guī)定了法律責(zé)任。
《條例》在全鏈條管理、礦業(yè)權(quán)市場化配置、戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源保護、儲備和應(yīng)急保障、儲量管理、礦業(yè)用地、生態(tài)修復(fù)和嚴格監(jiān)管等方面作出系統(tǒng)安排，必將為礦產(chǎn)資源合理開發(fā)利用提供更加有力的法治保障。
對山西來說，《條例》的實施既是機遇，也是責(zé)任。山西將以《條例》實施為契機，進一步完善礦產(chǎn)資源管理制度，提升礦產(chǎn)資源治理能力，服務(wù)國家能源資源安全，推動礦業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型，促進資源型經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，為打造新型綜合能源大省、實現(xiàn)資源型經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和生態(tài)保護協(xié)同發(fā)展提供堅實支撐。
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